100%
經營變革

任重道遠的電源開發財源籌措電力建設錢從哪裡來?

電力是國家經濟發展的基礎,台電電源開發財源的籌措,則攸關電力穩定供應及公眾利益。時任台電總經理郭俊惠回憶,當時依照「長期電源開發計畫」,研討龐大長期財源的「目標」;國外借款的「策略」;及訂定電價公式、合理投資報酬率、盈餘轉增資、長期財務預測等的「執行」配套,加上時任董事長陳蘭皋的卓越領導推動,長期來均能達成使命。

民國57年12月2日,當時擔任台電總經理的陳蘭皋親赴美國華府,為籌措達見大壩(現為德基水庫)9億元興建工程經費,與世界銀行簽訂5千萬美元貸款合約。近半世紀後回顧這段歷史,時任台電董事會檢核室總檢核林欽榮以「重要里程碑」形容取得貸款對台電的深遠影響。

簽下這紙貸款合約的兩年半前,資助中華民國長達15年的美援,於54年7月正式劃下句點。美援資助不僅僅為人熟知的民生與戰略物資,也對包括電力建設在內的各項基礎建設挹注貸款經費,當臺灣政經情勢漸趨穩定,這項援助貸款隨之宣告終止。電力建設與經濟發展息息相關。時任總經理郭俊惠早年在會計處服務,曾參與長期財務的預測工作,台電以經合會(經建會前身)對國內產業走勢的判斷為基礎,推估未來五年、十年,甚至廿年的用電需求。郭俊惠前總經理說,「電力成長率與國民生產毛額(GNP)增長有係數關係」,在產業發展初期,供電能力每成長1.5%,約可帶動1%GNP成長;當生產技術成熟、效率提升,相同產出的用電量會降低,約每0.9%供電成長率即可推動GNP成長1%。

34年國民政府接收臺灣電力株式會社,當時總裝置容量僅有32萬瓩,84年台電裝置容量增至2,750萬瓩,50年間成長約80倍,臺灣產業也自早年的民生消費為主,轉變為科技產業蓬勃,驅動平均國民所得成長。

推動經濟的基礎建設 電力建設不能等

因此,為克服早期國內資金短缺的困境,籌措電力建設財源,陳蘭皋以使命必達的姿態,積極尋求國外借款,主要籌資管道先後包括外幣借款與發行外幣公司債。

郭俊惠前總經理53年考進台電,至今都還記得台電的任務是「供應品質優良、價格合理的充足電力。」郭俊惠前總經理語重心長,「既然目標清楚,就要看出臺灣未來如何發展,以及台電在其中應該扮演的角色。」時任台電副總經理陳榮波在85年退休,前後服務台電28年。他在副總經理任內主管售電業務,對於台電數十年來為維持穩定、充足供電品質的努力,點滴心頭。

為支應產業運轉所需電力,台電先在41年推動「5年電源開發暨整理財務方案」,陳榮波前副總經理說,計畫很快就決定修正,「因為經濟快速發展,電力需求大增,恐怕五年計畫看得不夠長遠,預擬年數延長為十年、十二年。」訂定長期電源開發與財務計畫、並且每年檢視修正,就此成為台電傳統與紀律。

早期國內資金不足
電力建設財源籌措艱難

電力建設有龐大資金需求、投資期間長的特性,是台電營運的最大挑戰。時任會計處處長邱慶雲在75年出版的《台電月刊》285期發表〈台電電源開發資金與資本市場〉,文中清楚記載,台電為開發電源所投入總資金,至74年底累計為5,882億元。由於核一廠在60年動工興建,電源開發支出自62年起逐步升高,而後接續興建核二、核三,資本支出自467億元、680億元一路攀升,直到71、72年超過700億元,「68至71年是台電財務最為艱困的時期」,政府因而在70、71年,相繼對台電現金增資70億元及15億元。

這篇論述其實是邱慶雲前處長向當時接任董事長傅次韓簡報「國內外資本市場簡介——台電可扮演之角色」的內容節錄。

簡報提及,台電自有資金比例偏低、國內資金不足,造成資金調度不易「68、69、71年的自有資金比例皆在30%以下⋯⋯又逢國內金融緊縮,臺幣借款籌措困難。」

傅次韓是陳蘭皋的繼任者,74年9月接掌台電。顯然兩任經營者皆將籌措電力建設財源視為首要任務,同時也反映,自五○年代至今,台電始終遵守制度規範,一再克服資金難題。另外不能忽略的是,前後近30年的外幣借款經歷,宛如台電打造健全財務體質的簡史,是一段重要發展歷程。

外幣借款 海外公司債
奠定電力建設基礎

正如林欽榮前總檢核所說,台電取得世界銀行貸款,至少具有三重里程碑意義:首先是開啟與國際重要金融機構的往來關係,並從此建立良好國際債信,使台電在國內資金短缺的期間,得以藉著外幣借款與發行外幣債券(沙幣、美元、日圓),籌措電力建設資金。

其次,為符合貸款銀行(世界銀行、亞洲銀行、美國進出口銀行等)要求,台電引進現代經營觀念,包括訂定合理投資報酬率、會計作業電腦化、制定電價公式等,加上連帶促成的政府股息紅利重投資政策,對健全台電財務體質、永續經營產生深遠影響。

最後,不能忽略貸款目的:興建達見大壩。達見大壩被譽為「不朽之作」,當時在亞洲僅次於日本黑部水壩、名列全球前十大水壩,除蓄積大甲溪上游溪水,還可截留颱風豪雨帶來的大水,供下游六座電廠(青山、谷關、天輪、新天輪、馬鞍、社寮)使用,達成大甲溪流域110萬瓩的預定發電目標,並兼具灌溉、防洪、給水、觀光功能,重要性不言而喻。

一紙世界銀行貸款合約
開啟台電現代化經營

借款必定有附帶還款條件,即使先前無息貸款的美援,也非全無條件,美國要求台電要有一定比例的自籌資金,並且證明能持續還款。

世界銀行的貸款條件更為嚴格,主要的具體要求有三項:年投資報酬率不能低於10%,這是當時國際間電力公司普遍採行的投資報酬率水準;其次,償債能力必須大於1.5倍,意味台電除了有錢還本,還要有建設經費,如此才能確保未來收入,能持續還款。第三,資本支出的自籌比例要達到30%,也就是電力建設支出的三成,為台電自備款。

在履約期間只要其中一項條件不符要求,合約立即中止,必須提前還本,陳榮波前副總經理說,「之後國際間都比照世界銀行的條件對台電借款。」後來邱慶雲前處長處理美國進出口銀行(Ex-Im Bank)的貸款合約時,感受到「比照辦理」的威力。美國進出口銀行除要求幾乎一致的償債能力與營運表現,還列有「交叉違約條款」(Cross Default Clause),「台電若對其他任何國際貸款違約,視同對美國進出口銀行違約,合約將立即中止、要求還款。」邱慶雲前處長說,這意味台電經營必須戰戰兢兢,以合理電價結構,創造經營績效。

外幣借款的連帶效益1

政府股息紅利重投資 健全財務結構

從美援貸款時期,即要求證明還款能力與一定比例自籌資金。政府身為台電大股東,核准台電自42年起將原本應繳交國庫的股息紅利,全部轉作重投資。陳榮波前副總經理分析,「這主要是向美國表示,台電會持續投入電源開發,履行還款義務。」

外幣借款效益2

制定電價公式與合理投資報酬率

台電收益來自售電收入,盈餘多寡則取決於立法院通過的合理投資報酬率與電價公式。

兩者影響台電財務結構甚鉅,因為依照制度原意,當營運結果低於合理投資報酬率,台電應依法調漲電價,反之,則調降電價,以此兼顧公用事業的永續經營與公益精神。

綜觀歷來立法院所核定的投資報酬率:49年為6%,52年修正為6∼8%,低於6%必須調漲電價,高過8%時降價。58年因應世界銀行貸款合約要求投資報酬率至少達到10%,立法院再度修訂報酬率為9.5∼12%,逐漸與國際電力事業水準同步。

外幣借款效益3

長期財務預估

償債能力1 . 5 倍、資本支出自籌比例達30%,是另兩項重要貸款條件。要滿足這兩項要求,除了合理電價公式做基礎,就是要能精準估算長期售電收入,並規劃相應的電源開發計畫。

為準確判斷10年、20年的產業發展,台電與經合會密切合作,務必讓電源開發計畫吻合經合會推估的產業需求。歷任董事長與總經理也對經濟情勢有深入觀察,郭俊惠前總經理在任內訂定「長期預測編製準則」與預測流程,明訂各部門提供預測資料的規範。

外幣借款效益4

會計作業電腦化

長期財務預測,通常也是陳蘭皋與國外銀行進行貸款談判的必備資料,六○年代,尚未電腦化,所有會計主管都記得,做一個十年計畫,至少要20天不眠不休的投入。最使台電會計主管頭痛的是,因為某個財測條件改變,貸款銀行要求重新計算,這時往往搞得人仰馬翻,「因為董事長在國外等。」

為此,台電特別編列預算,派遣財務處、會計處、計算中心人員前往美國受訓,當時還是會計處課長的郭俊惠前總經理,就是赴美成員之一。待IBM個人電腦問世,台電再度派員受訓,台電財務預測作業速度突飛猛進,從電腦化初期一天完成財測,縮短為數分鐘。

會計作業電腦化也帶動組織變動,起先屬會計處的程式分析課,單獨成立制度分析中心 後來再與計算中心合併為資訊處。

外幣借款效益5

合宜的營運資金規模
資本支出自籌款比例

自籌資金比率、合理投資報酬率的訂定,必然牽動對整體財務結構的檢視。具有專業背景的台電會計、財務主管,很快就發現要維持健全財務體質,必須嚴謹維持資本支出自籌款至少30%,邱慶雲前處長說:「所謂財務惡化,就是負債比例持續提高。」他以財務吃緊的68至71年為例,除70年達到標準,其餘都在30%以下,也就是電力建設支出,絕大多數都是借來的。

他分析發現,台電除營運收入外,再無其他資金來源,是導致台電自有資金無法配合支應電源開發的主要原因,相較他國,多允許資本密集的電力事業可視必要,以發行新股方式向資本市場募資。

既然無法募資,合宜的營運資金規模,就顯得相對重要。台電營運資金自49年由立法院核定為兩億元,直至69年,未曾修正。

但當時台電營運規模擴大、裝置容量隨經濟起飛成長、人員增加,已不能與20年前同日而語,「加上20年後油價那麼高了,兩億元怎能符合營運現況?」陳榮波前副總經理回憶當時,仍覺調整速度未免落後。何況台電自有資金比例在69年已降至21%,情況危急之下,主動向立法院要求調整。

當時各事業單位主管同樣視立法院溝通為畏途,台電為爭取調整營運資金,在一年內辦了八次公聽會,林欽榮前總檢核時任會計處股長,必須到立法院提供備詢資料。他只有一套冬季西裝,直到隔年夏天,案子還卡在立法院未通過,「繼續穿著冬季西裝跑立法院,熱死了!」現在想來好笑,當下卻苦不堪言,「董事長陳蘭皋在台上講得口乾舌燥」,林欽榮前總檢核與同事回到辦公室後,要立刻將立委質詢問題寫成書面問答,交給秘書處打字室,以鉛字撿字排版,再送給立委參考。

如此辛苦一年終有成果,立法院核定台電營運資金調整為90億元,如此一來,台電獲利最高可自原先的近兩千萬元,增加約為8.4億元,對營運資金之來源大有助益。「由於這些因素,台電當時財務健全穩定,國際借款很順利。」陳榮波前副總經理總結認為,外幣借款如同觸媒一般,引動電源開發計畫、售電收入、電價結構、合理報酬率的財務良性循環,「所以當初陳董事長總開玩笑說『債多不愁』,因為穩定收入就是還款保證,大家都樂意貸款給台電。」

不能忘記的名字:陳蘭皋

陳榮波前副總經理提及的「陳董事長」,就是陳蘭皋。昔日與他並肩爭取外幣借款的同事不會忘記的老長官,也是造就台電成為國營事業模範生的重要功臣。

陳蘭皋絕對是成功的專業經理人,昔日部屬分別談他,評價卻高度一致:學電機,極有數字概念,擅長企業經營;勤於自學會計與財務,不斷吸收新知;英日文俱佳。歷任會計處主管郭俊惠、陳榮波、林欽榮、邱慶雲,都記得陳蘭皋常常拿日文會計專業雜誌來找他們討論,「問東問西」;每次出國談判貸款合約歸來,主管們一定會接到許多資料與「功課」,要求研究「為何別人借款條件和我們不同」、「油價、煤價上漲如何因應等」。

至今最為老台電人津津樂道的,要屬陳蘭皋的國際借款能力,邱慶雲前處長說:「絕不敢說是我們辦理外幣借款業務,六○、七○年代的借款都是他出面主談,我們只不過是協助準備相關資料。」如此事必躬親,昔日部屬因此公認,陳蘭皋是台電上下最瞭解每份貸款合約財務條件的主管;他的認真也化為營運績效,林欽榮前總檢核還記得,「陳蘭皋從總經理到董事長任期內,台電發電量成長10倍。」

勇於任事的遠見

74年台電還清全部外幣借款,所有來自貸方的財務要求壓力頓除,台電財務結構也開始變化,70年大約是變化的分水嶺,陳榮波前副總經理形容國內的氣氛,「外債還完,大家就不理合理報酬率了,台電虧就虧了。」

直接衝擊就是電價不再依規範調漲。陳榮波前副總經理指出,42至85年,前後43年間,電價共調整25次:11次調降、14次調漲,漲多於降。別以為獨排眾議漲電價在當然爾的威權時代就比較容易,「聽前輩說,當時為調整電價,有三位經濟部長下台」,但從95年起,「再沒人有勇氣提電價調整的議題。」

陳榮波前副總經理說,由於台電主管「敢去爭、敢講話」,以符於經濟發展需求的電源開發方案與勇於任事的遠見,獲取社會大眾支持,立法院才會通過電價公式,「不像現在吵吵鬧鬧。」陳榮波前副總經理猶記服務台電期間曾經參訪義大利電力公司,得知對方營運連年虧損,負責接待的義大利電力公司主管點出致命傷,「因為選舉的緣故,不敢調整電價。」

70年代 台電財務結構變化的分水嶺

70年之後,國內資金充裕,台電資金籌措轉向國內,主要籌資來源為銀行貸款與發行無擔保公司債。而原本為重要國內資金來源的股息紅利重投資政策,則逐步出現變動:76年改採部分重投資、部分繳庫,至83年正式改為全數繳庫。邱慶雲前處長分析,股息紅利重投資其實是盈餘轉增資的概念,「盈餘轉為正式資本,企業的負債比下降,財務就能維持健全。」

少了股息紅利挹注,再加85年起電價動彈不得,台電財務開始惡化。92年還有未分配盈餘765億元,負債比59%,資本支出自籌款比例維持在30%,償債能力為1.7倍。

到了102年,累計虧損超過兩千億元,負債比高達90%,資本支出自籌款比例降至4.7%,償債能力只有0.8倍,「就是『不夠還』的意思」,陳榮波前副總經理憂心地說。

國內資金籌措重大努力
修正《國營事業管理法》第15條

於是從95至102年,台電連續虧損8年。雪上加霜的是,自62年起,在國內發行無擔保公司債已是台電重要籌資管道,但依《公司法》規定,「最近三年稅後平均淨利,若不及原定發行公司債應負擔年息總額的150%,不得發行無擔保公司債。」換言之,台電必須改發行有擔保公司債。台電是國內發債大戶,規模約占整體債券市場四分之一,卻因為制度與電價無法反映燃料成本的非戰之罪,必須付出高額保證費,由銀行擔任保證人以發行公司債。96到100年為例,發行有擔保債約3,100億元,支付保證費總共高達50億元。

台電財務處潘清水處長認為此非長久之計,「國營事業必須依法行政,所以只能從修法入手。」而後經過討論,台電內部皆認為修國營事業管理法較為可行,一來影響範圍不至及於所有企業,其次則是修特別法可以排除普通法。

《國營事業管理法》第15條是台電提出修法的標的,97年4月由行政院送立法院審議後,立法院法制局召開數次座談會,與會學者最關切修法是否會助長國營事業債務擴大。

潘清水處長親自出席座談,他強調,台電債信為AAA等級,由債信不及台電的金融機構擔任發債保證人,缺乏合理性;而且台電虧損肇因政策,政府應儘可能提供協助,「最好的協助就是修法。」學者專家接受台電主張,但仍歷經四年折衝,100年12月14日立法院終於三讀通過《國營事業管理法》第15條修訂,「不受《公司法》247條、249條第2款、250條第二款限制。但其指定用途、年度發行總額,應循預算程序送請立法院審議。」台電也因而得以免除可觀的保證費負擔,重新在101年發行無擔保公司債。

電力事業經營 讓專業歸專業

台電曾是國人公認推動臺灣經濟起飛的國營事業模範生,台電歷任會計、財務主管認為,能夠成就台電經營效益的主因,在於政府當年能堅持正確決策——股利紅利重投資與電價公式。

面對不斷調降的台電投資報酬率,對照台電一路走來的財務結構,或許能提供最佳反思:電力事業具專業性,回歸專業、理性討論,才是符合公眾利益的合宜公式。