100%
經營變革

為電業自由化累積經驗
IPP商業談判 化不可能為可能

因台電電源開發計畫受阻,使得民國80至83年間夏季供電備用容量率不足,造成多次限電事件。經濟部於是自84年起開放民營電廠(以下簡稱IPP)申設,並由台電收購其電能。在與IPP協商修約過程是台電近年來最艱鉅的任務之一,歷經多次波折、僵局,及上百場的溝通、談判與協商,在一場場幾乎看不到未來的協調會中、在一次再一次破局裡,台電人仍秉持著穩定供電的初心,對IPP釋放出最大誠意溝通與協調,終於在102年翻轉原本不可逆的破局,年與民營電廠完成修約程序,是台電在蛻變過程中,化不可能為可能的最佳明證。

民國82年,台電依照經濟部指示,成立「獨立發電業推動小組」,著手研究向民營電廠(Independent Power Producer,簡稱IPP)購電的可行性。

經濟部這項政策指示,是國內電業史上開放發電概念的首度出現,政策形成背景則是綜合考量國內用電需求、國際電業發展趨勢的結果。

70年代,因民眾抗爭,電源開發受阻,78至84年間國內用電吃緊,電力備用容量率自78年的14%持續下滑至84年的4.7%,其中82年僅有4.2%,低於合理備用容量率(開放發電業當年規定之備用容量率20%),六年之間限電達50次,造成民生及工業生產用電極大的不便。

為因應用電需求,開放民營電廠是突破電廠興建瓶頸、維持穩定供電的解決方案之一。當時美國獨立發電廠已依據1978、1992年通過的《公用事業管制政策法》、《能源政策法案》開始運作,實際運作經驗與法令規範內容都值得台電借鏡。

擬定IPP購電費率 前置作業費時一年半

台電黃鴻麟副總經理82年時在台電業務處服務,參與「獨立發電業推動小組」的「費率組」工作。黃鴻麟副總經理說,能夠在85年與第一家IPP業者「麥寮汽電」簽約、88年商轉發電,得力於台電同仁以一年半時間合力投入前置作業,「民營電廠順利開放,是團隊作業的成果,有幾個部門貢獻很大」,其中企劃處負責前期規劃作業、開發處提供開放電源容量數據,業務處再彙整所有資料,擬訂購電價格,草擬購售電合約,辦理招標作業事宜。

由於購電費率議題動見觀瞻,同事們都備感壓力,為全盤考量各個費率面向,台電內部開過無數次會議。費率公式擬定後,採由內而外溝通方式,形成內部共識後,再聽取學者專家建議,潛在投資者當然也是重要溝通對象。

政府態度:鼓勵民間投資
協助成功取得貸款

為了擬出產、官、學三方認同、買賣兩造「雙贏」的購電價格,業務處深入研究各國IPP案例、文獻與購電合約,結果發現各國作法不同,「至於哪個作法可取,其實有賴政府政策指引。」主管機關鼓勵民間投資的態度明確,並且基於電廠興建投資可觀,要求務必協助民營業者順利貸得投資經費,以火力發電廠為例,每瓩發電容量的建設成本約兩千美元,以60萬瓩計,資金需求即將近新台幣400億元。而銀行團核貸與否的判斷依據,就是購電合約所顯示的持續還款(營運)能力,因此,台電與民營電廠的購售電合約載明「商轉後25年保證購電」、「燃料費和運維費調整機制」,並約定每滿五年或有必要時,由雙方會商檢討等,以因應變化趨勢。

至於攸關買賣雙方的購電價格,依據經濟部公布之開放發電業作業要點明訂,應以不超過台電公司同類型式發電機組之避免成本為原則,黃鴻麟副總經理說,在這作業要點規範下,第一、二階段採行競價招標,第三階段為爭取時效,改採公告價格,第四階段再度恢復競價招標。

推演購電費率公式
從「避免成本」到「每度競比單價」

最耗費心力的環節還是電業發電機組的避免成本如何估算,「很難找到令各方滿意的計算基礎」,黃鴻麟副總經理指出,主要癥結在於從競價招標完成到建廠完工正式運轉及合約持續期間25年間存在許多「變動」風險因子須做假設。

首先台電公司須估算基、中、尖載機組(燃煤或複循環燃氣機組)各完工年之發電成本(現值),做為購電費率(避免成本)之上限。購電費率包含容量費率及能量費率,容量費率反映電廠投資的固定成本(含固定運維費),主要是資本費,包括發電設備及電源線投資每年所產生之折舊、利息、稅捐及自有資金報酬;能量費率則在反映燃料費用及變動運維費。黃鴻麟副總經理說,簡單的數學概念,要化成每度可競比的公平基礎,負責業務同仁絞盡腦汁、費盡心力,諸如避免成本細項界定,固定投資費用如何轉換成每度容量費用等。因此,在設立發電廠申請須知中,設計14張表格來引導所有投資者採與避免成本相同計算模式。競比結束,獲選投資者之投標每度價格又須轉換成商轉後25年保證購電之各年購電價格。在作業過程中如稍有不慎,必遭嚴苛批判,壓力之大,回想起來,不免為當初費率組的同仁們按個「讚」。

「標」商場如戰場 充滿算計的營運模式

開放民營發電廠作業過程,提供公平、公開競比的參與環境,是台電公司職責,對於各業者之資金調度、運用及營運模式,則屬各投資者企業經營團隊的本事,彼此間角色明確。 進入實際招標作業後,台電人員真正見識「商場如戰場」,學習的第一課,就是投資業者競價時所報每度單價背後固定與變動成本兩項比例分配懸殊問題。 參與投標作業的台電內部人員比較各家計算結構後發現,「具規模業者的固定成本、變動成本分配較合乎電業經營比例」,但有些業者所報價格中,固定成本占比偏高,目的希望在保證購電期間能提前回收投資成本。 84年6月28日,民營發電業招標作業終於正式登場,而事前誰也料想不到,這會是一場開標馬拉松。當天早上九點,工作人員準時按年度進行開標作業,但直到傍晚六點,都沒有人進底價。下午三點,晚報出報,頭條標題赫然為「台電底價偏低」,參與投資者發表言論暗示台電其實無心開放,所以才故意壓低底價。負面報導必然引起內部的壓力,直到晚上12點,第一階段招標作業終於完成,有四家業者以低於底價得標,共標出容量466.7萬瓩。 不只開標作業場內氣氛緊繃,後續得標者在簽約前也動作連連,此段期間台電公司聘請的律師團發揮極大助力,化解無數的爭議,也替同仁築下一道法律防護牆。

猶如腦筋急轉彎 天馬行空的外界質疑

台電至此才明白:開放民營電廠的遊戲規則,其實簡單清楚,複雜的是利益角力,以及國營事業無法自外的各種監督制度,光是應付申訴、抗議、報告、答詢,已足以耗盡工作人員的專業熱誠,甚至勇氣。

「台電虧損, 為何I P P 卻能獲利? 」、「2008年備轉容量率過高,台電為何估算不準?」、「2015年7月1日大學指考當天備轉容量只有1.9%,預期的限電沒有發生,表示電量夠用。」類似以「個別事件」推論台電決策品質的論辯邏輯,無怪燃料成本與台電電價、實際用電需求與合理備轉容量率、民營電廠購電策略⋯⋯,永遠陷入有理說不清的糾葛。

歷來台電負責民營電廠開放業務的主管都認同,應該考慮業者立場。台電林前副總經理錦銓認為,企業經營首重獲利,興建電廠要面對地方抗爭與各種經營風險,如果預期獲利有限,「業者為何要冒虧損風險蓋電廠?」政府標案必然要有合理利潤,才能達到吸引、鼓勵民間投資的目的。至於法定備用容量率15%(101年後修正為15%),一旦發生金融海嘯,百業蕭條用電大減,或是盛夏突然連日大雨,都會造成備轉容量率太高。

問題是,景氣與天氣都是難以預測的因素,雖然台電從未怠忽長期預測的職責,「明知測不準,還是要測」,但監督意見若只看特例或結果,忽略了過程與政府決策的形成背景,難免以管窺天,謬失不可以道里計。

賠本生意台電做 不能說的電價調漲

台電公司受國際燃料價格大幅飆漲影響,每度售電發購電燃料成本自92年至102年間增加166%。撐到98年,台電財務呈現急遽惡化的窘境,當時各國電力公司已先後調漲電價,林前副總說,若如實反映燃料成本,台電電價應該調漲50.4%,但在各方壓力之下,台電只漲一半25.2%、並且分兩階段調漲。「財務明明已經糟到不行,但是立法院一看到漲電價,就會提起IPP購電電價要檢討,牽扯沒完沒了。」令台電疲於應付的非理性干預,終於養成一頭「電價無法調漲」的怪獸。

101年,戲碼重演,只是情節加重,「除了考試院沒有參與,所有單位都將矛頭對準台電,情勢沸沸揚揚。」調漲價格送經濟部已經先被「酌減」,經濟部並且不得不順應情勢成立「台電經營改善小組」,IPP購電價格、燃料採購等,都在檢討之列;立法院大動作刪減台電年度預算;監察院隨後跟進約詢,相關部門主管與幕僚得針對約詢主題,加班寫報告。後來有主管遭到彈劾糾正,函送司法單位,讓奉命執行購、售電業務的台電人,點滴心頭,「人人談IPP色變。」

IPP將本求利
要求購電價格隨燃料成本浮動

當經營者換作民營電廠,同樣的燃料成本議題,立刻變成寸土不讓的股東權益,企業經營絕不容許放任虧本,「IPP業者要求,購電價格必須隨燃料成本浮動」,IPP對燃料成本的變動風險堅持轉嫁,黃鴻麟副總經理印象深刻。

做生意「將本求利」,天經地義,但是台電的售電電價卻因民意代表不顧國際能源價格飛漲的事實,討好大眾堅決反對漲價,埋下「全民買單」的惡果,之後再以「IPP購電價格高過台電電價」作為台電圖利民營電廠的確鑿證據,邏輯錯亂,匪夷所思。

82年「獨立發電業推動小組」費率組研究購電價格時,已預料國營的台電公司要漲電價困難,但開放發電業者必然要求購價應依燃料成本浮動調整,因此主張訂定「購電價格亦應緊盯台電電價調整之機制」,以免犧牲台電利益,無奈此一嚴肅議題卻被忽略不被討論。

能源組合與時俱進
透視台電的「一籃子」電價

台電後來與九家業者進行「民營電廠資本費隨利率浮動調整」修約案,以燃煤發電的麥寮汽電直到102年仍不同意降價,原因之一就是「燃煤購電成本每度約兩元左右,低於台電每度近三元售價」,認為麥寮已為台電創造利潤,沒有必要降價。這番說法若非出於談判話術,就是麥寮忽略了台電電價的「一籃子」算法。

這一籃子裡,不但包括各種能源組合(火力燃煤、水力、天然氣、太陽光電),也涵蓋占台電總供電量18∼20%的民營電廠購電。

不同能源,代表環境生態概念與政府能源政策的時空變遷。天然氣、太陽光電屬潔淨能源,但發電成本相對較高,九家民營電廠,七家使用天然氣(長生、新桃、國光、嘉惠、星能、森霸、星元)。天然氣購電價格每度近三元,最高時曾超過四元;太陽光電更貴,每度購電成本近七元。個別燃料成本儘管高低有別,台電只能採均一電價銷售,是必然道理。麥寮以「單一成本」(燃煤),對應台電的「平均成本」(燃煤、水力、天然氣、太陽光電),明顯失之偏頗;何況民營業者只有發電成本,但台電還另有售電、供電(輸配電系統)及管銷費用。

電價既然採用「平均成本」的概念計算,當高低平均時,成本約三元。但一般人難以想像的是:用電尖峰時段的發電成本也相對較高,每度成本甚至可能飆破十元,換言之,尖峰時段反而可能造成可觀虧損,出現一般行業少見的「賣愈多,虧愈多」結果。黃鴻麟副總經理因而總結指出,「電力不能以一般商品看待」,這也是台電近年積極推動減少尖峰用電的原因,期望用戶將部分用量移到夜間離峰時間使用,發揮削峰填谷效果,避免為了滿足尖峰需求而大量投資,迄今離峰用量也不低,「所以現在更鼓勵節電,全面降低能源使用。」

勉力苦撐的資本費修約案

說來諷刺,立法院刪預算、要求台電與民營電廠重新談判購電合約,加上監察院的調查,種種作為令人無奈,卻也促成「民營電廠資本費隨利率浮動調整」修約案圓滿收場的外部因素。

購、售電合約一簽25年,許多變化難以預測,其中以92年後銀行利率持續下降影響較大,簽約時近7%,降至2%以下。原本合約內容並未約定建廠投資成本(資本費)隨利率變動調整,但外界一再要求台電修約,台電從97年開始與業者談判,只是調降資本費等於減少獲利,對民營業者毫無誘因,所以台電雖三度委託律師出具法律意見,但業者反應冷淡。

黃重球董事長接掌台電後,非常重視此案進展,指示儘快與IPP業者進行修約,並親自主持相關內部會議46次。林錦銓當時擔任副總經理,也是談判主要負責人,在近18個月內與IPP業者會談將近百次。

林前副總說,「最後的談判主軸就是利率」,台電極力避免尋求法律途徑,希望透過仲裁、協商達成共識。購售電合約也載明談判機制,「若雙方談不來,可以請經濟部調處。」談得辛苦時,台電的確希望主管機關發揮制衡作用,但是經濟部又以購售電合約為私契約,公權力不宜介入,「就在那裡『繞』」。

到了102年7月底,最後只有麥寮與和平不同意修約,面對兩大公司,台電採先找和平談(孤立麥寮)之談判策略,逼麥寮態度軟化,但關鍵的臨門一腳,應是黃重球董事長致麥寮汽電董事長王文淵的親筆信。102年8月底,台電與麥寮電廠完成修約,與九家業者的「民營電廠資本費隨利率浮動調整」修約案至此告一段落,預估此後每年可減少購電支出15.4億元,合約存續期間約可減少249億元。

從IPP談判學到什麼?

與民營電廠談判的過程,對台電工作人員帶來巨大衝擊與挫折,孤立無援或許是最普遍的心情寫照。不過,國營事業員工也從事件中學習。黃鴻麟副總經理認為,正向態度很重要,絕不要坐困愁城,「遇到問題就合理解決,這也是一種挑戰。」

台電在談判過程中,堅持自己的主張,若產生違反公平性或圖利疑慮,「務必尋求律師或法務室的法律見解為後盾」,面對多方角力,「必須有法律基礎才能說服某些人。」

立起清楚的法律界線後,更重要的是堅定談判主軸,「外表像豆腐,內在則像鋼板」,態度溫和、立場堅定,才能無懼紛陳意見,兼顧情理法,完成任務。

臺灣電業史上首次開放民營電廠,合約談判及後續「民營電廠資本費隨利率浮動調整」修約案,曾經備受關注。而這多年來辛苦談判,其實反映著國內電價長期未合理化的老問題。

深切期待在電業自由化之餘,建立電價可長可久的理性態度,更彰顯出台電務實的蛻變過程。